Det klassiske hierarki vinder og projekterne taber

– et bud på en ny organisationsform for store og mellemstore projekter i den offentlige sektor.

Offentlige projekter lider

Mange store offentlige projekter lider under en række problemer, som går igen på trods af megen god vilje til at gøre tingene rigtigt og effektivt. Rapporter fra it-råd, rigsrevision mv. og de gennemgående analyser og anbefalinger fokuserer meget ofte på de samme forhold.

Et eksempel som sammenfatter mange af de kommentarer der dukker op er It-projektrådets konklusioner i deres rapport om 2020:

”Når der i 2020 har været flere projekter med udfordringer i forhold til det, som It-projektrådet kalder projekthåndværket, så er det elementer som uklar projektmetode, urealistiske tids planer, udetaljerede implementerings – og aktivitetsplaner, uklare ansvarsområder for de involverede aktører, optimistiske risikologs mv.”

Og videre:

”Projekterne er udfordret på at få etableret governance modeller og ansvarsaftaler særligt i forhold til samarbejdet med driftsorganisationen undervejs i projektforløbet og overleveringen herefter til projektafslutning.”

Det sidste citat er lidt nyt i forhold til mængden af evalueringer. Og det er i dette sidste problem at denne artikel tager sit afsæt. Artiklen fokuserer på ansvarsproblemet, og spørger, om der er brug for en ny governance kultur, – en ny måde at organisere på særligt i relation til ansvarsplaceringen.

Baggrunden for artiklens iagttagelser og anbefalinger bygger på:

Mit arbejde som konsulent og underviser i 20 år med projekt- og programledelse i offentlige
Fra læsning af rapporter fra rigsrevision og/eller statsrevisorer, fra det statslige it-råd og Københavns Kommunes projektråd
Fra gennemgang af både den statslige programmodel og den statslige projektmodel
Mange samtaler med projektledere og ledere i forbindelse med udarbejdelsen af dette debatindlæg.

Særligt ét problem træder frem

Problemerne er mangfoldige og komplekse, men et problem træder særligt frem.

Selvom organisationerne slås med mange forskellige typer af problemer i eksekveringen af de store projekter, påpeger mange at anvendelsen af helt klassiske projektværktøjer – særligt gevinstrealisering og risikostyring – halter.

Implementeringen af værktøjerne er ikke konsekvent og effekten ikke stor nok på kerneproblemerme. Også den manglende anvendelse af business case er et problem, – særligt IT-rådet i Københavns Kommune har peget på dette.

Svaret på problemerne fra konsulenter, ledere og de rådgivende projektråd har været at pege på en lang række klassiske tiltag:

At arbejde på at styrke projektlederne og
At anvende de klassiske projektværktøjer, særligt risikostyring, og tidlig dybtgående
At anvende projektmodellerne i praksis, – og ikke bare som
At pege på gevinstrealisering, som en hel central måde at få fokus i projekterne og få mere synlighed, og opmærksomhed fra, i forhold til topledelserne.

Alle disse råd er i sig selv hensigtsmæssige, nødvendige og gode, men ser man på mængden af rapportér, – og undertegnedes egen erfaring -, har de ikke bidraget til det massive kvalitetsløft der er brug for.

Bagom værkstøjsanbefalingen hviler ansvarsplaceringen

”Bagom” alle anbefalingerne om værktøjsbrug mv. træder et problem frem som helt centralt: Den manglende ansvarsplacering.

Skal man være helt firkantet kan man sige:

Centrale problemer svæver rundt mellem personer og afdelinger og gør det i for lang tid. Når rapporterne peger på problemerne med ”governance” er det ofte problemer med ansvarsplaceringen, der ligger bag.

Hvorfor opstår der ansvarsproblemer?

Der er 2 typer af ansvarsproblemer:

Problemer, der hænger sammen med ”forkert” og/eller mangelfuld brug af modeller og værktøjer eller det faktum, at projektmodeller anvendes ikke i praksis.
Problemer, der er systemiske og hænger sammen med grundlæggende normer og kultur i den organisation, de trives i.

Ansvarsproblem nummer 1

Projektmodeller anvendes ikke i praksis

Der kan være mange grunde til at projektmodeller ikke anvendes på den måde de er tænkt. De kan være for komplekse og for ambitiøse og ganske enkelt for langt fra virkeligheden. Men den helt overvejende grund til at de ikke anvendes er, at det klassiske linjehierarki overtrumfer modellen.

Hvis den reelle magt over projektet ligger et andet sted end i projektets/programmets styregruppe er modellerne illusoriske. Netop projektmodellen er jo det ”værktøj” som i hele sin natur klarest adresserer governance og hermed ansvarsproblemerne.

Følges program- eller projektmodellerne ville meget være løst. Men det gør de ikke altid og mangen behjertet indsats for at bringe dem i spil har ikke fungeret.

Uklar governance

Hvis placeringen af det reelle mandat over projektet i realiteten svæver rundt mellem styregruppe, ressourceejere og en, jf. nedenfor, distant topledelse, åbner det selvfølgelig for en opportunistisk adfærd blandt de implicerede parter. I den situation kan det være en naturlig reaktion for ressourceejerne at holde egne, gode, medarbejderressourcer tæt på egen enhed.

Problemet er nemlig også, at incitamentsstrukturen i mange offentlige virksomheder stadig er sådan at det er de klassiske KPI´er for afdelingen der er de afgørende i resultatkontrakterne, – mere end de projekter hvor chefen ”blot” er ressourceejer. Det er en farlig cocktail for alle projekter.

I evalueringsrapporten 5 læringspunkter fra grunddataprogrammet 25. maj 2020 fremgår det, at ”Rolle- og ansvarsfordelingen har været uklar særligt i de første faser og at den burde have været tydeligere. Problemet blev løst af digitaliseringsstyrelsen, som satte sig for bordenden. Samme organisering bør benyttes ved andre tværoffentlige samarbejder.”

Altså sagt med andre ord, – det er banalt, men sandt: der skal sidde en for bordenden. Det er klassisk projekt-governance-lærdom, men det er stadig et kerneproblem.

Uklare gevinster

Både statens It-projektråd, Rigsrevisionen og Københavns Kommunes projektråd har i flere sammenhænge påpeget, at uklare gevinster er en væsentlig årsag til problemerne i mange offentlige projekter. Samtidig er det et af de steder hvor det går bedre, – Statens It-råd påpeger også i deres rapport for 2021, at det det går bedre.

Udfordringen er, at problemer med uklare formål, gevinster har en forstærkende indvirkning på ansvarsproblemerne. Er det uklart, hvad den centrale gevinst er, bliver det også mindre oplagt hvem der skal have stolen for bordenden. Og der kan sagtens være flere om buddet.

Klare gevinster gør det ofte indlysende hvem der skal sidde for bordenden og styrker styregruppens autoritet og mandat. En lidt løst sammensat styregruppe med uklart mandat, uklar gevinstdefinition og en lidt fraværende top-ledelse er en skidt

For lange projekter

Mange offentlige projekter har selvfølgelig den længde de skal have. Tekniske, politiske og andre elementer i projektet fastlægger længden af projektet. Men, der er også rigtig mange projekter som bare kører over alt for lang tid. Lange projekter, forstærker de ”politiske” problemer i projektet.

Problemet om lange projekter vil det føre for vidt at gå nærmere ind i her, men det er en del af medicinen omkring ansvarsproblemerne, at forkorte dem.

Projekter som var korte (i levetid) og tykke (mange ressourcer i kort tid) ville hjælpe på meget! Problemet med længden af projekterne er også et af de centrale problemer som statens it-råd påpeger i sin rapport om 2021.

Ansvarsproblem nummer 2

Topledelserne er for fjernt fra de store projekter:

Topledelserne i det offentlige ser det som deres fineste opgave at være strategisk på forkant og være innovative, sikre god ledelse, sikre digitalisering på et overordnet plan – mv. Og det er også deres opgave og helt i takt med den generelle tankegang om god ledelse i det offentlige. Men det duer ikke rigtigt, når det vigtigste topledelserne har ansvar for set fra et aktuelt, praktisk, værdimæssigt samfundssynspunkt er de store projekter. For nogen offentlige styrelsesledelser kan det være det vigtigste de har med at gøre.

Alligevel er mange topledelser fjernt fra projekterne, – selvfølgelig med fremragende undtagelser. De følger dem, når det er bedst, via egen deltagelse på styregruppemøder, og, når det er værst, via en repræsentant uden reelt mandat. Styregruppernes ageren er et afgørende problem. Både ved detaljerede og mere summariske rapporteringer til styregruppen, kan det ske at problemet reelt bliver hængende i et tomrum, der bliver ikke reageret tilstrækkeligt på de kritiske detaljer.

Projektledelsen bliver selvfølgelig bedt om at handle, men der bliver ikke fulgt tilstrækkeligt nidkært op på hvad der så faktisk sker. Mange af rigsrevisionens rapporter viser at djævlen ligger i detaljen, -hos en leverandør, i et samarbejde med en anden institution, i en regnemetode mv. – og de detaljer sidder projektlederne til tider alene med.

Der fortælles ikke det hele billede af projekternes tilstand

Der er i min erfaring ingen der taler usandt, men der er tendenser til at underdrive afgørende problemer i projekterne. En presset topledelse (eller minister eller borgmester) har brug for at kunne fortælle en historie om at tingene er ved at vende. ”Vandmelonsrapportering” (grøn udenpå og rød indeni) er et ord man kan støde på. Det er helt tydeligt at problemerne faktisk bliver rapporteret, men ofte i en lidt pæn form.

En enkelt organisation fortæller, at der ret ofte kan være en cyklus hvor et projekt viser rødt eller gult i starten af projektet men herefter går over til grønt. Dette er særligt udpræget ved projekter med ringe forankring i topledelsen. Men selv hvis problemet bliver rapporteret i sit fulde omfang er reaktionen ofte den samme: Der bliver krævet handling!!! Nu!!! Og så går aktørerne fra styregruppemødet ud i virkeligheden, hvor der ofte ved de store projekter er mange aktører med forskellige interesser der skal finde en løsning sammen.

Der foregår to ting samtidig hvis den centrale ansvarsplacering er uklar, hvis der ikke sidder en for ”bordenden”:

Aktørerne skal, selvfølgelig, passe på dem selv og deres ressourcer, men der foregår også en øvelse som når det er værst, selvfølgelig også handler om at undgå at stå med ansvaret for en fiasko. Hvis ansvarsplaceringen er klar, er det både min erfaring, og erfaringen hos mange jeg har talt med, at man tager ansvaret på sig og gør noget reelt, også når tilstanden i projektet ikke er god.
Projektleder og projektejer prøver selvfølgelig at finde en løsning, men når ansvaret er uklart, er det også uklart hvem der bør/kan allokere de nødvendige Resultatet er at løsningerne tit er de rigtige, men i min erfaring bygger de til tider på ressource- og kompetencemæssigt kviksand fordi de ikke er funderet i realistiske estimater og vurderinger af, hvad de enkelte aktører kan levere.

Ovenstående er en skidt cocktail. En klarere ansvarsplacering og en entydig magt over ressourcerne, – som det også er tanken i statens egne program- og projektmodeller -, vil give et stort skub fremad. men det praktiseres ikke altid i virkeligheden. ³

Hvad kan man gøre?

Nedenfor skitseres 4 indsatser, som måske kan medvirke til at projektkulturen får et løft og først og fremmest at vi får flere projekter som når i mål til tiden med de rigtige løsninger. De 4 punkter er baseret på mine erfaringer, – der kan sagtens være andre punkter som er mindst lige så vigtige. De 4 punkter kan praktiseres hver for sig, men punkt 1, som er det mest radikale, bør/kan der efter min mening gennemføres forsøg med hurtigt.

Opret selvstændige afdelinger

En løsning kan være at oprette selvstændige afdelinger/kontorer for hvert stort/mellemstort offentligt projekt, som går på tværs af mange eksisterende afdelinger.

I virkeligheden er programmer udført rigtigt, – jf. f.eks. statens programmodel -, en måde at oprette selvstændige, tværgående, enheder. Det bliver bare ikke opfattet og praktiseret sådan, slår ikke igennem i magthierarkiet og bliver ikke gennemført radikalt nok:

Derfor: opret selvstændige enheder (kontor/afdeling/styrelse) for hvert projekt og sæt en topleder i form af minimum en underdirektør som chef for afdelingen og med entydigt ansvar for dets succes.

Rekruttér fuldtidsmedarbejdere fra andre afdelinger og nedlæg afdelingen når projektet er gennemført. Lad afdelingen have helt egne administrative ressourcer m.v. Lad afdelingen være repræsenteret direkte i topledelsen.

Lav en incitamentsstruktur for afdelingens medarbejdere som alene er knyttet til projektets succes. Styregruppen for disse projekter er direktionen. Kontoret/afdelingen, skal selvfølgelig være moduler bar hen over projektets levetid. Det afgørende er, at der er en chef med høj charge, en kerne af fuldtidsressourcer tilknyttet projektet hentet fra de centrale involverede organisationer, og en direkte adgang til topledelsen fordi man er en central og integreret del af linjeorganisationen og det magthierarki der findes der.

En ulempe ved ovenstående ide er selvfølgelig, at det vil give endnu flere konstante organisationsændringer end tilfældet er i dag. Sagen er bare at det er min entydige erfaring (og mange af dem jeg har talt med er enige), at den offentlige sektor generelt er meget bedre til at håndtere organisationsændringer end til at køre store projekter. Iværksæt forsøg med det.

Allerede nu kan den overordnede organisationsændring i SKAT i virkeligheden ses som delvist et resultat af ovennævnte tankegang. Netop i relation til SKAT, er denne anbefaling da også givet særligt tydeligt. I IT-tilsynets anbefalinger til SKAT, (artikel DigiTech 21.juni 2021) hedder det: ”It-tilsynet anbefaler en markant simplificering af programmets organisering og en radikal ny tilgang til ledelse, hvor der er fokus på ansvar, klare mandater, eksekvering og fremdrift.” Klar tale. Det er tid til forsøg med mere radikale løsninger.

Et centralt spørgsmål er selvfølgelig hvilke projekter der bør udsættes for denne organisationsform. Et foreløbigt bud på indikatorer som kunne tale for et forsøg med denne organisationsform kunne være:

Et vist ”Mindre” projekter kan komme på tale hvis kompleksiteten er særlig høj eller der f.eks. er store stridigheder om, hvilke gevinster der er de centrale.
Tværgående over flere ministerier, styrelser, kommuner, centrale
En særlig kompleks interessentkreds eller mange stærke interessenter med besluttende
Udstrakt brug af konsulenter, som hører hjemme/anvendes af forskellige ministerier/styrelser/kommuner og hvor de primære kontakter til konsulenterne er spredt over mange enheder.

Som det fremgår, er disse indikatorer ikke entydige og de kan optræde hver for sig eller i kombination. Kort sagt: Der bør laves en konkret vurdering, hvor fordele og ulemper afvejes.

Minimumskrav for topledelsens arbejde med projekterne

Gør det til en central del af beskrivelsen for topledelsernes arbejde, at de skal være tæt på de store projekter og følge dem nøje. Beskriv deres ansvar og rolle i forhold til gevinsterne langt mere præcist end det sker i dag.

Følges statens projekt- og programmodeller sker meget af dette automatisk, men det kunne med fordel fremhæves endnu mere i beskrivelserne af topledelsernes rolle, at en person fra topledelsen altid skal være projektejer.

I ”Half double” konceptet (bog 2020, AUC og en række konsulentfirmaer) er der mange gode bud på hvordan problemet med distante topledelser kan håndteres. Som et skidt yderpunkt er det I nogle organisationer sådan, at det er en enkelt underdirektør der har ansvaret for ”projektområdet”, løsrevet fra og ved siden af ”forretningen”. Det er selvfølgelig helt galt.

Afvis projekter og programmer som ikke definerer klare gevinster og et klart scope

Afvis alle projekter og programmer som ikke definerer klare gevinster og et klart scope. Giv magt til at de rådgivende projektråd i både stat og kommuner kan stoppe projekter med uklare gevinster og uklart scope.

I den indledende fase af store projekter og programmer, – før den nye afdeling oprettes hvis pkt. 1 implementeres -, skal hovedindsatsen være at definere klare gevinster og et klart scope for programmet, – jf. megen god litteratur og fine beskrivelser f.eks. i statens projekt- og programmodeller om dette emne.

I både stat og mange store kommuner findes der IT-projekt råd m.v. som rådgiver omkring projekterne. Men de er stadig hovedsagelig rådgivende. Gør disse råd til en helt central del af den overordnede porteføljestyring og giv dem magt til at stoppe alle projekter som ikke lever op til disse krav.

En supplerende mulighed er, at det er projektrådene som tildeler ”farven” på projekternes status.

Reducér antallet af projekter og programmer i organisationernes porteføljer

I nogle styrelser og i nogle kommuner er antallet af projekter simpelthen for stort, – og et simpelt overblik over ”lageret” af projekter og programmer viser ofte, at der i virkeligheden arbejdes på de samme temaer mange steder i organisationen. Topledelserne skal have større fokus på dette problem og måske kan projektrådene også her få en rådgivende opgave?

Det helt centrale er, at få gang i forsøg og eksperimenter, hvor de gængse måder at arbejde på udfordres. Lad os komme i gang. Det går bedre i den offentlige sektor med projekterne, men lad os starte en udvikling, hvor der i langt højere grad fokuseres på ansvarsplaceringen som et centralt problem.

Kilder:

1 De mest anvendte rapporter er følgende:
Søren Lauesen: “Damage and damage causes in large IT government projects” 2017
Teknologirådets anbefalinger fra 2010 rapport 4:
Rigsrevisionens beretning om samlingen af den offentlige lønadministration 2013: Gode eksempler på de problemer der er med store horisontale projekter.
IT-tilsyns anbefalinger til SKAT, artikel DigiTech juni 2021
Artikel: 5 læringspunkter fra grunddataprogrammet maj 2020: Evalueringsrapport
Artikel tech: Derfor snakker direktører i Københavns kommune it hver 14.dag
Artikel Digi tech 3 2019: ”Københavnske it-projekter har stadig problemer med gevinstrealiseringen
Artikel Digi-tech 2020: Implementering, organisering og business case: Her trykker skoen……

2 IT-tilsyns anbefalinger til SKAT, artikel DigiTech 21.juni 2021: samlet styring af konsulenter, forenklet organisation:
”It-tilsynet anbefaler en markant simplificering af programmets organisering og en radikal ny tilgang til ledelse, hvor der er fokus på ansvar, klare mandater, eksekvering og fremdrift.”
Artikel: 5 læringspunkter fra grunddataprogrammet 25. maj 2020: Evalueringsrapport: ”Således har målbilledet samt formuleringen af gevinster savnet en konkretisering. Der berettes endvidere om, at delprogrammernes autonomi har gjort, at oversættelsen af visionen er blevet fortolket forskelligt i delprogrammerne.” Endvidere fremgår det af artiklen at Rolle- og ansvarsfordelingen har været uklar særligt i de første faser og at den burde have været tydeligere. Problemet blev løst af digitaliseringsstyrelsen som satte sig for bordenden. Samme organisering bør benyttes ved andre tværoffentlige samarbejder.
Artikel Digi-tech: Implementering, organisering og business case: Her trykker skoen……
It-projektrådet udtaler: ”Når der i 2020 har været flere projekter med udfordringer i forhold til det, som It-projektrådet kalder projekthåndværket så er det elementer som uklar projektmetode, urealistiske tidsplaner , udeltajerede implementerings – og aktivitetsplaner, uklare ansvarsområder for de involverede aktører, optimistiske risikologs mv.”
Og videre: ”Projekterne er udfordrede på at få etableret governance modeller og ansvarsaftaler særligt i forhold til samarbejdet med driftsorganisationen undervejs i projektforløbet og overleveringen herefter til projektafslutning.”
Endvidere: ”business case, gevinstrealisering og scoping”

3 I f.eks. evalueringsrapporten om grunddataprogrammet, 25.5. 2020 er der mange forslag, som peger frem mod løsninger af ansvarsproblemet. F.eks. hedder det: ”Således har målbilledet samt formuleringen af gevinster savnet en konkretisering. Der berettes endvidere om, at delprogrammernes autonomi har gjort, at oversættelsen af visionen er blevet fortolket forskelligt i delprogrammerne.” Endvidere fremgår det af artiklen at Rolle- og ansvarsfordelingen har været uklar særligt i de første faser og at den burde have været tydeligere. Problemet blev løst af digitaliseringsstyrelsen som satte sig for bordenden. ”Samme organisering bør benyttes ved andre tværoffentlige samarbejder”.

Et uddrag af denne artikel blev udgivet i DPL Magasinet #2023-1 d. 7. september 2023. DPL Magasinet er et fysisk medlemsblad man som DPL-medlem modtager. Du kan læse om alle de mange tilbud du får som medlem af Dansk Projektledelse her.